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雾霾的长短治理良策

文 / FT中文网2017-01-05 10:15

雾霾锁城。每年到了12月,爆表级的雾霾就成为常态。虽然人们对雾霾天依然愤怒,但开始习惯它的存在,毕竟生活还......

雾霾锁城。每年到了12月,爆表级的雾霾就成为常态。虽然人们对雾霾天依然愤怒,但开始习惯它的存在,毕竟生活还要继续,接下来的问题是如何应对。

要求政府治理雾霾成为公众的呼声。2014年初,北京与中央签订责任书,承诺到2017实现大气污染改善。时任北京市市长在“北京两会”上提及,“中央领导说,2017年实现不了空气治理就‘提头来见’”,会议上通过了《北京市大气污染防治条例》。这两年,为治理雾霾,动作连连,2015年全国人大通过了《大气污染防治法》,从法律角度明确了大气污染防治工作是“各级政府、各个部门共同面临的责任”,并就大气污染防治做了具体的安排。财政部、发改委等部门还以治理雾霾为由大幅提高成品油消费税,在国际油价跌破每桶40美元后拒绝调整成品油价。北京更是启动了规模庞大的非首都功能疏解工程。

但雾霾锁城的状况没有得到缓解。2015年末和2016年末的冬天,京津冀等地多次遭遇爆表级雾霾的袭击,启动雾霾红色预警已经成为全国性行为,“2017年不能实现空气治理就提头来见”的军令状也无人再提。

治霾不是短期政策

国际经验告诉我们,治理雾霾不是一个短期能完成的任务,一般都需要二三十年才会有明显的改观。伦敦在1952年12月5日发生英国历史上著名的“毒雾事件”,四年后英国颁布《清洁空气法案》,开始改造城市居民用灶、减少煤炭燃烧等,但过程并不顺利,1957年到1962年,伦敦又发生了12次严重的雾霾事件,直到1980年,雾霾天才降到每年5天的水平。1980年代后,伦敦针对机动车增多的新情况,还不断地新增监管措施。

洛杉矶在1943年7月26日发生“洛杉矶雾霾”事件,十年后又先后发生两次严重的“光化学烟雾”。1946年,洛杉矶成立烟雾控制局,1970年美国联邦颁布《清洁空气法案》,1988年加州通过《加州清洁空气法案》,到1980年代末洛杉矶空气质量才有了明显改善。

为什么治理雾霾耗时如此之久?雾霾主要来源于企业生产、居民日常生活,如建筑扬尘、工业生产、机动车尾气排放、居民燃煤或秸秆。根据极端假设,如果不计成本地治霾,这些污染源是可以在很短的时间内消除的。然而,治理雾霾的难点就在于“雾霾要治理,正常的生活生产也不能中断、被打扰”。

治霾进程主要有两个难点:凝聚共识和平衡利益。北京的霾不是一天形成的,人们对霾的认识也是不断变化的。2008年奥运会前夕,美国运动员戴着口罩来华参加奥运,尽管他们声明是出于对自身健康的担忧,但仍被中国部分媒体视为挑衅和侮辱的行为,强大的舆论迫使戴口罩的美国运动员对中国公众道歉。

2011年起,地产商潘石屹开始在微博上每天转发美国驻北京使馆的PM2.5数据,逐步引发了公众讨论,媒体开始关注雾霾,环保部将PM2.5纳入监测、定期公布。但即使在人人谈霾色变的今天,也很难说人们到底有多恐惧雾霾:在京沪这样的高生活水平的城市,PM2.5爆表的天气,路上不带口罩的人也很多。治霾的民意虽然汹涌,但多数人不知道治霾会给自己带来什么样的影响,也没有做好迎接这些不便以及改变自己习惯的准备,这些都是缺乏共识的表现。共识的缺乏抑制了公众推动治霾的热情,治霾政策对企业生产或居民生活习惯、便利稍有影响,就会招致强烈的批评。

即使民众已经做好了治霾的心理准备,利益的平衡也很困难。污染有负外部性,区域间会出现A地污染、B地遭殃,区域内会存在A主体污染且受益、B主体承担成本的现象。牺牲谁的利益,又让谁受益?教科书的答案不能直接套用,需要因地制宜。环保部的督察结果显示,华北大气污染进程的第一大因素是以重工业为主的产业布局和以煤炭为主的能源结构,北京的雾霾有三成到半数是由河北等地区输入的。河北和北京,孰轻孰重?

显然,不管是凝聚共识还是平衡利益,都非一朝一夕可以完成,需要政府及社会组织等机构挖掘事实(雾霾对健康的侵害、雾霾的构成)来凝聚共识,也需要公共讨论、公众参与决策、区域联防联控来平衡各方面的利益。

治霾需要社会参与

治理雾霾不仅仅是政府的责任,还需要全社会的参与。例如煤的燃烧是雾霾的主要来源之一,在京沪的城区,居民的炉灶已经逐步实现天然气化,但城市郊区及农村(如河北)还使用传统炉灶或锅炉,以柴禾、煤炭作为主要燃料,因此北方每到取暖季,空气质量就会恶化。治霾必然要求改造这些炉灶、锅炉。这些工程改造的花费不小,扰民程度不低,获得居民的认同与支持是政策实施的第一要务。

治理雾霾的关键还在于改变工人生产和居民生活的习惯。春节放鞭炮烟火是中国的传统习俗,要保证春节期间的空气质量,禁止、限制鞭炮燃放也是应有之义,但北京治霾形势如此严峻,城区内依然允许燃放鞭炮,因为很多人认为相比鞭炮产生的PM2.5,春节过得更有“年味”更重要。中国多数城市尽管对建筑施工扬尘做了详尽的管理规定,项目公司也有合规的意愿,但施工工人和项目经理的意识和施工习惯还未跟上要求,建筑施工扬尘围档管理水平远远落后于发达国家同类城市。

要完成治霾,靠的不是政府的规章制度,需要有更多的公众参与。问题是,公众为什么要参与?这要求雾霾治理的首要前提是让公众了解真相、让公众参与讨论。这要求更多的事实呈现,政府应该公开信息(环保、健康等数据),让科学家介入、研究,分析雾霾的成因以及治霾的推荐方案。只有竞争性的学术研究形成的共识才具有更高的公信力,易于让公众接受,公众才会支持治霾,哪怕这会改变他们的生活习惯。公众的支持也有助于支持政府对既得利益群体施压。

良好的公共传播也是必须的,这要强化媒体和NGO对公共事务的参与程度。去年初,前央视调查记者柴静制作的雾霾调查纪录片《穹顶之下》总播放量突破两亿次,引发互联网上广泛的讨论,大大推动了公众对雾霾的认识。这些举措不仅不应该禁止,还应该鼓励和提倡。

公众参与也意味着治理雾霾政府不能自说自话,制定什么样的排放标准,由谁来承担环保成本,应该纳入公众讨论。事实上,尽管中国备受雾霾的困扰,但对低收入人群和地区来说,生存的压力更大。雾霾到底要治理到什么程度,需要根据社会观念、发展水平等条件不断调整。治理的决策机制很重要。只有良好的公众参与形成的治霾标准与方式,才能更好地平衡居民健康和生活质量。

治霾需要平衡利益

长期来看,治霾可以让社会共赢(既没有污染,又不降低生活质量),但短期内公众意识、生活习惯没有改变,生产效率变化不大,治霾就更多是一个零和博弈。河北的钢铁业排放、江苏农村的秸秆燃烧是北京、上海的雾霾输入源,对于河北钢铁业的资本、产业工人和江苏的农民来说,高污染排放可能是一种经济行为,他们要么没有能力治理污染(如秸秆的无害化处理),也承担不起那个成本。但江苏与河北又要养活很多劳动力,被迫在“要污染、还是要生活”之间做选择题。客观上京沪民众的健康与河北、江苏民众的居民收入、生活便利是冲突的,为北京的大气质量而让河北的钢铁停工,环保部门面临直接的抵制理由就是:如何解决当地的吃饭问题?

这一困境是区域发展阶段的差异导致的:在上海看起来是高污染的燃烧秸秆的行为,在江苏看起来是一种低成本、便利的废物利用方式。长远来看,要放弃地区间经济均衡发展的思路,允许非农劳动力、工业企业向经济发达地区集聚,在经济发达区域,经济集聚水平有能力承担防治污染成本,在经济不发达区域,土地承载的人口减少,单位面积的污染也会随之降低。

很明显,治理华北的雾霾,要先治理产业结构和能源的消费结构:改变河北的重工业的产业布局、降低煤炭的消费比重。要抓住这两个牛鼻子,不能光让河北民众承担成本,京津应该拿出真金白银补贴河北减排的损失。京津也应该实行更宽松的劳动力流动政策,允许河北劳动力向京津流动,降低就业压力、让居民增收,在此基础上才有可能顺势提高环保标准,不断地淘汰落后产能和改进生活习惯。上海对江浙、城市对农村亦是如此。

同一区域内的不同主体也存在着利益冲突。机动车尾气是雾霾的来源之一,机动车又有汽油为主的私家汽车和柴油为主的货车,污染的源头包括油品不达标(石油公司的责任)、车辆排放标准做假(汽车厂商的责任)、车辆超期服役(车主的责任),这些行为都应当受到规制。据北京市环保局机动车排放管理处处长李昆生介绍,北京市520万辆机动车由约500万辆汽油车和20多万辆柴油车构成。其中,占比大约只有5%的柴油车,贡献了占比约50%的氮氧化物。但政策实施时,治霾的板子往往打在私家汽车车主身上,因为他们更好“欺负”,政府很少会追究、严查石油公司、汽车厂商和柴油车的责任。这些利益的平衡对公共政策的决策过程提出很高的要求。

提升政府监管能力

政府的监管能力也制约了环保治理。河北的钢铁业不可谓不集聚,石油公司也呈现高度垄断,非小、散、乱局面那么难管,但河北钢铁业在雾霾减排上做的并不够,燃煤不经过洗煤过程就直接燃烧,是污染物过多的重要原因。对此,监管机构要负很大的责任。柴静在《穹顶之下》里还指出,目前中国的污染企业无法取缔、以罚代管,尾气超标车辆无法召回,油品标准制定由石油企业主导(而非独立的监管机构)、油品质量监管缺失,这些问题反映的都是政府监管能力的落后。如果政府没有能力监管、管理石油企业、钢铁企业,治霾也无从谈起。

在美国等地区,空气污染治理还引入了市场机制,借鉴水污染治理的排污许可证制度,将主要污染源纳入管理,排放指标在市场上公开挂牌交易,排污额度逐步降低,用价格手段激励企业减少空气污染。在抑制汽车使用方面,也非采用单双号限行、车牌准入等行政管制手段,而是通过征拥堵费、拼车合乘等市场化手段来实现。

当然,政府的所有行为应该置于公共讨论中。目前中国财政支出结构偏建设、少治理,2014年环保支出仅占支出总额的2.5%。一年多以前,财政部以治霾等为由三次提高成品油消费税,为2015年税收增长的贡献将超过1600亿元。这么多的税收,到底用在哪里,如何治理雾霾,治霾的绩效如何,我们都不得而知。据媒体报道,治霾的财政预算中,有不少被用于政府建大楼,预算不民主、支出不科学的情形下,恐怕再多的监管措施、再高的财政支出都不能解决问题。治霾的收益和成本必须放在公众的视野下,由各级人大决策、由公众监督,治霾的措施才能发挥作用。

治霾短期何为?

虽然治理雾霾是一个长期任务,但“长远来看我们都死了”,短期内政府和民众都要有所作为。雾霾常态化以后,人们依然要生活,爆表级雾霾不能总是启动应急状态的红色预警,学校和企业不能频繁停课停工。我们更要谨防常态化雾霾带来的分配效应,中高收入家庭视为“标配”的空气净化器,对很多低收入阶层来说则是奢侈品,那么很可能的情形是低收入家庭在家吸雾霾,而高收入家庭在家里启动空气净化器,增加低收入家庭因病致贫的概率。

如果说长期来看,雾霾要“治”,那么短期来看,雾霾要“防”。让人们免于被雾霾侵害应该成为政府提供的一种公共品,首先空气净化器等防霾设施应该成为学校、医院等公共场所的标配,室外行走、作业应当鼓励戴口罩,减轻雾霾对人的伤害;其次,与霾相关的疾病应该纳入医保、大病保险,降低家庭的医疗负担。

当然,所有这一切的前提仍然要回到公众参与上。政府应当立即启动公开信息、开放数据工作,资助相关研究、鼓励公共讨论和传播,借势关停并转在现有制度框架下违规违法的污染主体,负起自身的责任。

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