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特朗普的外交变革与中国周边外交的矛盾如何解

文 / 维胜金融2017-02-14 13:59

美国新总统特朗普在1月20日就职前曾威胁要与中国打贸易战、重新谈判作为两岸关系与中美关系基石的一个中国原则、......

美国新总统特朗普在1月20日就职前曾威胁要与中国打贸易战、重新谈判作为两岸关系与中美关系基石的“一个中国”原则、批评中国在南沙的岛礁建设并要求中国就朝鲜核武计划向平壤施压。从其就任后两周的表现来看,特朗普在这四个方面推出强硬对华政策的可能性不低。

从放弃奥巴马时期达成的《跨太平洋贸易伙伴协定》(TPP)到下令建造美国与墨西哥的边境墙再到宣布移民禁令,特朗普正在一一兑现其选战诺言。他主导下的美国外交将对中美关系和中国外交造成什么样的冲击和挑战?挑战的背后有没有机遇?

特朗普外交的历史性变革

思考特朗普时期的中美关系,需要跳出中美双边关系本身,而从更广泛与深刻的美国外交传统以及地区与全球秩序变迁的历史大势中去审时度势。特氏外交在美国外交史上是革命性的,是对美国自第二次世界大战以来民主与共和两党共同坚守的外交传统的颠覆。

美国外交自二战时期的罗斯福总统以来,一直强调美国需要领导一个“开放、自由的国际秩序”,因为美国精英认为这样一个国际秩序符合美国利益。这一秩序有三大核心的机制与意识形态支柱:遍布全球的军事同盟体系,自由开放的国际贸易制度,以及建立在“美国例外论”之上的推广美式人权与民主政治制度的冲动。

特朗普外交的历史性变革,在于他想否定这已运行了70年的国际秩序符合美国的国家利益。因此,他对美国军事同盟体系的价值表示怀疑。在欧洲,他批评北约已经过时;在亚洲,他嫌日韩等盟友承担的义务不够。他更是公开藐视基于自由贸易原则之上的多边贸易协定,不排除会让美国退出世界贸易组织。他对在海外保护人权和推广民主没有兴趣。他信奉的教条不是基于所谓“山巅之城”的美国例外论,而是从多年从商经验中总结出的谈判与交易的谋略。

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特氏外交的一大特点是美国民族主义与单边主义的结合。这导致他的单边主义与发动伊拉克战争的小布什政府的单边主义有一个根本区别:在新保守主义的鼓吹下,小布什不仅要维护美国的世界领导权,还不惜通过军事手段加强这一领导权;特朗普对领导权这一抽象概念提不起兴趣,他所在意的只是如何从每一笔交易中获得实实在在的好处。从目前的迹象看,特氏外交的核心可以概括为“重交易、轻秩序、缺原则”。

交易式外交只有策略,没有战略。特朗普的外交团队,除了国防部长马蒂斯,基本上没有深邃的外交与国家安全战略思维。这是一个典型的美式商业公司行政总裁组成的团队。他们善于商场环境下的谈判与交易,但缺乏长远的、全局性的战略眼光。这一“总裁团队”的优点是政策执行力强,缺点是政策的合理性与可持续性弱。

这样一种交易式的外交哲学与美国传统的外交理念——不管是自由主义、现实主义还是新保守主义——大相径庭。严格讲,特朗普政府不是一个共和党政府,而是基于狭隘民族主义与公司主义、游离于共和与民主两党主流之外的第三股势力政府。

特朗普亚太战略与地区国家的选择

特氏交易式外交的本质是反全球主义和反秩序。因此,它必然破坏美国自二战以来构建的以美国为中心的全球秩序。实际上,这一秩序的两大机制性基础——基于军事同盟的安全承诺和基于自由贸易原则的多边经济开放制度——正在不同程度上承受特氏外交的冲击。

在亚太地区,特朗普重交易、轻秩序的外交政策将导致美国战略信誉的下降。当然,很难想象特朗普会轻易放弃对美国传统盟友的安全承诺。只要这种承诺让他觉得物有所值,他就会对其进行维持甚至加强。比如,对菲律宾,鉴于他之前在菲的投资以及对菲总统杜特尔特的好感,不排除他甚至会因为要在南海挑战中国而加强对菲的安全承诺。他也明确支持美国海军扩建计划。如果国防部长马蒂斯对特朗普政府的安全战略有实质性影响,美国仍将继续在亚太扩充军备,只不过会要求盟国承担更多的成本。马蒂斯二月初把就职后首次出访的目的地选在韩国和日本,就是认识到东北亚局势的严峻性和维持同盟安全承诺的重要性。

但是,如果特朗普的安全承诺是建立在轻易可变、无法预测而难以持久的利益交换之上,而不是建立在稳定可预期的外交原则或根深蒂固的意识形态之上,美国的盟国必然会对其承诺的可靠性与可持续性产生怀疑。最近特朗普与澳大利亚总理特恩布尔之间颇不愉快的“电话风波”,就充分说明了特朗普对每笔交易的斤斤计较能对同盟关系带来的冲击。

此外,如果特朗普亚太安全战略的重心是双边军事同盟而不是区域范围的安全体系,美国盟国之外的其他地区国家必然对美国的地区作用产生怀疑。结果是美国战略信誉的下降,而战略信誉的下降将损害美国在亚太的安全与经济利益。TPP的从有到无,对日韩等盟国的批评,以及对东盟等地区机制的忽视,已经使地区国家怀疑美国安全承诺与经济实惠的可靠性与可持续性。如果美国连在极艰难的情况下谈成的TPP都能放弃,那么它的安全承诺又有多可靠呢?这种怀疑越强烈,这些国家越会觉得美国靠不住,就越会寻求其他途径维护自己的安全与经济利益。

奥巴马政府的亚太政策,是通过构建所谓基于规则的地区秩序来维护亚太主导权并防范中国。这是奥氏“亚太再平衡”战略的实质。特氏是否会放弃这一以美国主导的地区秩序来防范中国的机制性战略逻辑,而转而寻求通过双边交易实现美国自身利益最大化、降低同盟体系与地区秩序维护的成本甚至放弃对地区秩序的规则主导权?这种交易式的外交将使一系列把自己外交政策的根基建立在美国主导权之上的亚太国家失去战略方向。

在这种情况下,亚太国家有三种战略选择。一是尝试说服、拉住美国继续发挥其自二战以来的主导作用。如果特朗普不为所动,则希望能在地区秩序没有太大动荡的情况下熬过其任期,寄望于下一届政府能向美国亚太政策的历史传统回归。

二是在特朗普政府不热衷的情况下,通过加强美国盟友与伙伴国之间的关系,帮助美国维护其在亚太的外交体系,目的既是为了留住美国也是为了防范中国。

第三种选择是认为美国从亚太的“撤退”并不是因特朗普而引发的偶然现象,而是象征着美国在这一地区影响力的历史性、长期性衰退。如此,则必须要和中国这一影响力日增的新兴大国搞好关系,甚至在不同程度上倒向中国。对很多中小国家而言,在中美之间两面下注仍将是较为长期的战略首选,但它们会把更多的筹码压在中国这边。 如果特朗普不但置地区秩序于不顾,而且对中国采取挑衅性的强硬政策,地区国家将不得不在中美之间作出战略选择,但目前这种可能性比较小。

就第一种战略选择而言,大部分亚太国家,出于各种错综复杂的因素,希望美国能在亚太地区发挥建设性的作用,虽然它们认识到地区大势是美国实力的相对下降和中国实力的相对上升。但不同国家在拉美国的积极性上大不相同。最积极的要属日本,利用美国同盟体系制衡中国是安倍政府既定的对华策略。

但安倍目前的亚太外交是第一种和第二种策略的结合体。他既想说服特朗普维持对亚太地区的战略投入,也想在特朗普靠不住的情况下,通过加强日本与澳大利亚、印度和东南亚国家的关系来撑住美国的同盟与伙伴体系。美国在亚太的同盟体系是由五对双边关系(美日、美澳、美韩、美菲、美泰)组成的轴辐式体系。现在双边关系的“轴”无法加强,日本就想通过联通并强化日、澳、菲、印等美国同盟和伙伴国之间的“辐”来维系防范中国的地区秩序。一月中旬,安倍访问菲律宾、印尼、越南和澳大利亚四国,一个重要目的即在于此。

中国周边外交的机遇

中国周边外交的机遇在于研究周边国家在上述第三种策略选择上的可能性,并以此创造外交空间和主动权,但不要期待在短期内能有重大突破。东南亚应是优先区域,澳大利亚也是个机会。从去年10月以来,中菲关系已经实现“华丽转身”,中马关系有实质性提升,中越关系也有改善。中泰关系在奥巴马时期就有很大进展。中国与柬埔寨、老挝和文莱的关系一直都不错,与缅甸的关系也没有大问题。

但中国的东南亚外交需要改善的地方还有很多。中菲关系的转圜主要并非中国战略运筹之故,而是因为菲律宾政府更替。中新关系去年恶化,虽然双边经贸合作并未受重大影响。另一遗憾是虽然佐科总统对华友好,但中国与印尼的关系这几年一直处于不温不火的状态。

今年中国东南亚外交的重点是巩固去年取得的成绩,在南海问题上稳住菲律宾,进一步加强与马来西亚、印尼等关键国家的关系,并改善中新关系。中国的目标应是让这些国家认识到中国是一个可靠的经济和安全伙伴,甚至在某些时候比美国更可靠。

为此,中国的外交政策需要有相当程度的一致性和可预期性,避免制造太多的“意外”。在经济领域,在TPP短期复苏无望的情况下,全力鼓励东盟推进区域全面经济伙伴关系(RCEP)的谈判。在安全领域,继续开展与东盟国家在非传统安全上的合作,同时深化与泰国、马来西亚、柬埔寨等国的双边军事交流与合作。

东盟作为东南亚核心的区域组织,对特朗普的亚太外交深感不安与焦虑。奥巴马重视东南亚与东盟,除了有关美国国家利益的考虑,还有重要的个人投入在里面,这与他在印尼成长的经历分不开。特朗普有在菲律宾和印尼的商业利益,他对东南亚的兴趣目前也只限于此,对东盟这一地区组织恐怕所知无几。特氏外交的交易性与强调长期过程而非短期结果的“东盟方式”格格不入。交易性外交将把重点放在与有利可图的国家的双边关系而非地区性的多边关系上。东盟外交官普遍担心奥巴马“亚太再平衡”战略在东南亚取得的成果将在特朗普手上付诸东流,而特朗普的贸易保护主义将打击东南亚国家的经济发展计划。

在这种情况下,中国更应注意加强与东盟的关系,强调中国-东盟经济关系的互惠性,提倡更加开放的地区经贸秩序,通过“一带一路”让东盟国家看到与中国发展经济关系的远景。同时,中国需要加强与东盟就亚太地区安全架构进行实质性的讨论。东盟内部不少有识之士认识到现在已经到了正式讨论新的地区架构的时候了。

中国加大周边外交的力度,甚至寻求某种程度的突破,并不是为了取代美国而成为亚太地区的主导国。西方媒体甚至中国国内有人称中国现在可以从美国手中接过领导世界的“权杖”,这不免是忽悠过度。中国领导亚太的时机都没有到,更遑论领导世界。即便是亚太,未来也不大可能是由中国一家主导。

中国周边外交的目标也不应是迫使周边国家在中美之间做出选择。这种非此即彼的选择只有在中美竞争加剧甚至爆发冲突的情况下可能发生,而后果很可能是中美两极对抗体系的形成。这对包括中美在内的所有亚太国家都不利。

加强周边外交的目的是让中国的周边环境有一个较好的改善。这是一个有限但非常重要的目标。从2009年以来,中国在亚太的周边环境一直不太理想,有几年甚至处于高度紧张的状态。2017年,中国有望从东南亚寻求周边外交的突破,改变过去几年因为南海问题而导致的东南亚外交的僵局。周边外交如果能取得突破,将为处理中美关系创造外交空间与资本。

对美外交:以战略制策略

在特朗普威胁中国的四个问题中,真正的挑战是朝核问题。朝核问题处理不当,可能导致朝鲜半岛战火重启,或者日本和韩国寻求发展核武器,东亚战略格局的这种巨变不符合中国的利益。

在其他三个问题上,不管是贸易战、用武力阻止中国进入在建的南沙岛礁还是修改“一中”政策,特朗普都不占理。美国在这三个问题上挑战中国,将在亚太地区陷入外交孤立,没有几个国家会公开支持它。中国在贸易战上会遇到相当的挑战,因为这会影响国内就业与社会稳定,但并非无法克服。出口贸易在中国经济中所占比重已经下降。在贸易保护主义盛行的情况下,中国将加快国内经济转型,拉动内需,刺激消费。虽有短期的痛苦,但未必不能为长期稳定的经济增长打下基础。

在南海,中国已经掌握一定的战略主动,只要保持克制,同时加快南海地区行为准则的谈判,大多数地区国家都不会赞同美国的刻意挑衅。即便是长期以来的铁杆盟友澳大利亚,也已经明确表示,如果美国使用武力阻止中国使用南沙岛礁,澳将不会提供军事支援。美国国防部长马蒂斯2月4日访问日本时,表示美国当前不会在南海采取剧烈的军事行动,大概也是认识到此类行动的无理性与孤立性后果。无论是在南海还是在台海,中国手上的“牌”都不少,只要有足够的战略定力,管控危机,不引发中美大规模冲突,承受住特朗普外交的冲击即可。

特朗普对华目前只有要挟谈判的策略,没有全盘连贯的战略。本来,在安全上,美国在亚太的同盟与伙伴体系是美国对付中国的绝好资产。奥巴马“亚太再平衡”战略的设计是要把双边的轴辐式体系强化为以美国为中心的网络体系。特朗普对这种网络化战略逻辑不感兴趣,他最多可接受的是回到轴辐式双边体系,但会以盟国承担更多同盟成本为要求。

在经济上,TPP也不失为限制中国经济影响力的一张好牌,然而特朗普上任第一周就放弃了这张牌。现在他的经济战略是要与相关国家谈判双边贸易协定,不排除他会建立一个平行于双边军事同盟的轴辐式经济体系。但这种谈判需要时间,可能损害而不是加强美国在亚太的经济影响力。没有了经济影响力这个支柱,美国的亚太战略就将主要依靠双边军事同盟,这将导致战略手段的单一性和局限性。

中国只要在战略上比美国看得远,在策略上打个平手(不妨组建一个高水平的谈判团队应对特朗普的“总裁团队”),就是对美外交的成功。当然,不排除外界都低估了特朗普的外交天才,就像绝大多数人都低估了他在总统选举中的政治能力一样。不能低估特朗普,也不能以他选战中的一些言论和执政初期的一些政策来判断特朗普外交的最终走向。现在下定论还为时过早,但不妨做出初步的战略评估。

挑战仍然巨大

中国在东南亚方向的亚太外交的真正挑战,并不是美国,而是日本、印度和东盟。上述已经提到,日本在希望拉住美国的同时,正在加紧经营与美国盟友和伙伴国之间的关系,希望能在美国这个传统战略核心作用下降的情况下,把自己塑造为新的防范中国的安全网络的支点。印度对华战略疑虑极深,对此估计是乐见其成。RCEP谈判,目前的主要障碍正是日本和印度,部分上是因为这两个国家不想让中国主导区域经济合作。反而是澳大利亚处于难以决断的两难之中,因此是中国可以争取的对象。

东盟目前正处于“战略迷茫期”中,在区域机制合作中的主导性遭遇瓶颈,成员国之间的团结也出现一定问题,更何况还有建设东盟共同体的内部重任。东亚区域合作从上世纪90年代起就由东盟主导,东盟的走向对中国亚太外交具有战略性意义,处理与东盟的关系应是中国周边外交的重中之重。

通过东南亚方向的周边外交的突破来应对美国特朗普政府对华政策的冲击,不失为今年中国亚太政策的一个思路。周边外交如何能有助于处理对美政策?一旦周边国家认为中国是讲原则、能克制、更可靠的合作伙伴,特朗普交易式的对华强硬就得不到这些国家的支持。美国成了孤家寡人,中国就有了更多的对美政策的外交空间、选择与资本。

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